Proyecto TFM: Licitación proyecto de concesión de infraestructura vial

¿Cómo licitar un proyecto de concesión de infraestructura vial? Este TFM conceptualiza las condiciones de un negocio ante un grupo de inversionistas.

El involucrar un TFM real donde podamos analizar la información suministrada en fase de licitación de un proyecto de concesión de infraestructura vial, nos permite conceptualizar ante un grupo de inversionistas las condiciones de un negocio a largo plazo, exponiendo información relevante para la toma de decisiones para las compañías interesadas.

Como TFM para la Maestría Internacional de Asociaciones Publico Privadas he realizado un análisis de la Licitación Pública No. 1 / 2016  que incluye en su alcance : Diseño, Construcción, operación y financiamiento de la Infraestructura Vial en Rutas No. 12, 54, 55, 57 y construcción del Bypass de la ciudad de Carmelo Circuito 1 del Uruguay, donde los pliegos de condiciones hicieron parte de la información de entrada para abordar dicho análisis.

El proyecto en mención hace parte del plan de desarrollo del Ministerio de Transporte y Obras Públicas, Ministerio de Economía y Finanzas y la Corporación de Desarrollo del Estado del Uruguay, el proyecto se adelanta como un proyecto de inversión bajo un modelo de Participación Publico Privada (PPP), el cual permite que el sector privado participe en el proyecto financiando las obras iniciales que serán repagadas por el Sector Público a largo plazo, teniendo en cuenta las restricciones de recursos públicos que tienen los gobiernos se presenta como una gran oportunidad para lanzar nuevas inversiones dando cumplimiento a los planes de desarrollo locales y/o nacionales.

Esta modalidad de contratación que analizamos incluye como obligaciones para el contratista el diseño, financiación, construcción y mantenimiento de la infraestructura durante un periodo de 21 años, lo que permite hacer una distribución de la matriz de riesgos con relación a los diseños, construcción mantenimiento y financiación a la empresa privada reduciéndose así los costos asumidos por estos riesgos para el sector público, esto sin dejar de mencionar que la empresa privada por su experiencia e infraestructura podrá manejar y asumir de manera más eficiente dichas obligaciones.

Este tipo de contrataciones brinda garantías a los acreedores del contratista ya que el procedimiento ofrece seguridad jurídica, teniendo en cuenta que este se basa en principios de transparencia, eficiencia, economía, ecuanimidad, temporalidad y control.

1. Análisis sobre la estructura del proyecto en su conjunto

Alcance del Proyecto

El proyecto incluye el diseño, construcción, operación y financiamiento de la infraestructura vial en Rutas N°12, 54, 55, 57 y construcción del Bypass de la ciudad de Carmelo. Comprende la ejecución de obras iniciales obligatorias y obras de puesta a punto al inicio del contrato; obras complementarias al inicio y durante todo el contrato; y la operación y mantenimiento por niveles de servicio de toda la infraestructura comprendida en el contrato durante toda la vigencia de este. 

La ciudad de Carmelo, involucrada bajo la influencia del proyecto del By Pass, funciona como itinerario intermedio en el corredor litoral de la Ruta 21, el cual finalmente le proporciona conectividad a la red logística que comprende los dos principales atractores de viaje ya referidos.

Localización del Proyecto

Aspectos Contractuales más relevantes

Estudio de Demanda

Para el análisis de proyectos de transporte es de vital importancia el estudio y la proyección de demanda como elemento de partida para dimensionar el requerimiento de infraestructura que se debe construir al igual que la evaluación de la infraestructura existente, construir infraestructura en exceso puede poner fuera de competencia una propuesta con un valor de capex excesivo para el cumplimiento de la disponibilidad mas si esta es una de las primeras inversiones que presentaran un costo mayor en el tiempo, al igual que aumentara las inversiones en mantenimiento y administración de la misma, o en caso contrario una infraestructura deficitaria golpeara los niveles de servicio como son velocidad del tramo y ocupación volviéndola en muy corto tiempo obsoleta para el servicio prestado.

Los estudios de prefactibilidad que son básicos para la viabilidad de los proyectos incluyeron análisis de demandas para las rutas que componen este circuito para un periodo de 30 años (2015-2045), dicho estudio utilizo como información datos de tráfico de vehículos por categoría de vehicular, dicha información hace parte del sistema de conteos de la Dirección Nacional de Vialidad (DNV), para el periodo 2003-2014.

Esta información no es suficiente para los análisis se requiere información adicional de los proyectos que se identifiquen en el sector de influencia que puedan dar un parámetro de crecimiento de las actividades económicas y por ende del transporte requerido, factores predominantes para estos análisis son los desarrollos urbanos, las localizaciones de puertos marítimos o terminales aéreas etc.

La metodología que fue usada en el estudio de prefactibilidad corresponde al uso de la elasticidad del ingreso del tránsito por tipo de vehículo respecto al PIB y la proyección del mismo a largo plazo como factor predominante para las proyecciones de desarrollo de un país o una región.

Las metodologías actuales incluyen sensibilidades para los análisis y así construir escenarios para la mejor toma de decisiones y dejar algunas franjas de seguridad para la proyección en el futuro.

Análisis de Transito Desviado

Fueron identificados los pares Origen Destino que presentan alternativas diferenciales y pueden desviar el tráfico de las vías que componen el circuito 1, lo que se pudo concluir que los tramos de igual origen destino cuentan con mayor recorrido lo que desalentaría el desvió del tráfico actual y aumentaría por tráfico atraído el circuito No.1.

El único tramo que se identifico con igual origen destino es el de Nueva Palmira- San Jose con un recorrido menor a 4 kilómetros, pero este tramo presenta 1 peaje, lo que será compensado por las velocidades de diseño del nuevo corredor y así la disminución del tiempo de recorrido.

El estudio a pesar de la anterior conclusión hizo el análisis de costos de los vehículos y el tiempo de viaje (costo de operación vehicular) del recorrido usual y del alternativo para determinar mejoras del C1 que pudieran atraer trafico

Como conclusión se destaca que para todos los tramos (a excepción de uno) bajo estudio, el recorrido usual presenta un costo de operación vehicular menor al arrojado por el recorrido alternativo.

Proyección de la demanda

Fue tomado el tráfico actual al momento de los análisis y proyectado para una franja desde 2017-2045 y se tomaron algunas premisas que podrían afectar dicha proyección como es el caso del Bypass de Nueva Palmira que se culminara en el año 2019 lo que afectara directamente al tránsito de camiones semi-pesados y pesados por el tramo Nueva Palmira-Acc Nueva Palmira de la Ruta 12.

Estudio de Oferta

Para el estudio de oferta fueron analizados los siguientes aspectos:

• • Relevantamiento de pavimento flexible y rígido, captura del Índice Internacional de Rugosidad, medición de ahuellamiento, reporte de Textura, identificación de fallas, determinación de espesores, actualización del Inventario Vial, cálculo del número de ejes equivalente. diseño de alternativas de pavimentos.

La información también incluye el levantamiento del inventario vial:

• • Drenajes, puentes, alcantarillas, señalización Vertical, postes, intersecciones, ensanches de Carril, accesos, anchos de calzada y berma.

La información antes detallada, el calculo de vida remanente y refuerzo de pavimento junto con la modelación de tráfico y determinación de Ejes Equivalente determina los planes de acción e inversiones necesarias y los tiempos de intervención de cada uno de los tramos para dar cumplimiento a las exigencias contractuales para la prestación del servicio.

Con dicha información se determinan y validad los presupuestos de construcción, puesta a punto y mantenimientos durante el periodo concesionado, por lo general estas valoraciones y validaciones corresponden a la experiencia de las compañías de construcción que juegan un papel primordial en esta evaluación.

Modelo de Negocio

Este proyecto evalúa el proyecto de infraestructura bajo el contrato de Participación Publico Privada en una perspectiva de Project Finance, donde el financiamiento de las inversiones y explotación del proyecto se basa en los recursos generados por el mismo.

En este tipo de proyectos, la propiedad del activo reside en el Estado y no en el contratista, y el derecho por parte del contratista de recibir los flujos de caja que se produzcan por el proyecto, lo que realmente da su viabilidad financiera.

El proyecto lo determina un conjunto de obras iniciales de puesta a punto para mejorar los tramos determinados del corredor desde su estado actual a su transformación en un que cumpla los estándares de calidad y servicio definidos en el pliego de condiciones, también se incluye la valoración de los trabajos de mantenimiento rutinario desde el momento de la posesión y el mantenimiento mayor o periódico a lo largo del plazo del contrato.

El modelo requiere calcular los pagos por disponibilidad por concepto de inversión y mantenimiento rutinario, lo que se requiere que los pagos por ingreso de tarifa sombra permitan el pago de la deuda contraída para desarrollar las obras, cubrir costos de mantenimiento y operación y así compensar la remuneración exigida del capital inicial aportado.

Al momento de la emisión del Pliego de Condiciones el país del Uruguay estaba atravesando un crecimiento económico que lo ubicaba por encima de la media histórica, la región ha experimentado un fuerte crecimiento del trafico particularmente asociado al transporte de carga.

La evaluación financiera durante la prefactibilidad basado en una serie de supuestos dentro de los cuales se destacan que el porcentaje de la inversión a financiar es del 70%, la tasa de interés de un financiamiento mixto es de 6,94% y la tasa de rentabilidad exigida es del 10,76% de acuerdo a los parámetros estimados. 

Transferencia de Riesgos

El pliego de condiciones establece claramente la distribución y responsabilidad en materia de riesgos estableciendo que son a cargo del contratista los de construcción, operación, y financiación vinculados al objeto de la presente contratación, igualmente se especifican cuales no serán responsabilidad del Contratante y cuáles serán exclusivos de él.

Luego de analizada la matriz de distribución de riesgos encuentro algunos que no quedaron expresos dentro del pliego y pueden ocasionar un perjuicio latente al pago por disponibilidad los cuales menciono a continuación:

1. 1. Nuevos proyectos posteriores al cierre de la licitación que desvíen o atraigan el trafico estimado en el presento circuito.

   2. El cierre de las vías por normativa gubernamental

   3. No se mencionan mecanismos de compensación por temas de incumplimiento del estado para mantener la ecuación de equilibrio económico del proyecto.

Tipo de Licitación

Los presentes pliegos de condiciones obedecen a un llamado a Licitación Pública Internacional No.01/2016 para la ejecución del contrato amparado en la Ley 18786 del 19 de julio del 2011 y sus decretos reglamentarios.

Este llamado a licitar obedece a la obtención de un informe de prefactiblidad que da via libre a la administración publica para que realice un llamado público estableciendo el procedimiento competitivo a emplear, así como los términos y condiciones aplicables al mismo, los procedimientos que permite la ley son licitación, subasta, o cualquier otro método que no vaya en contravía de la ley.

Condiciones Relevantes

El costo del proyecto es la suma de: 

• • El pago por disponibilidad que realizará el Estado durante la vida del contrato con lo que logrará que el privado financie, construya y explote la infraestructura brindando los servicios determinados antes explicados y el valor de los riesgos que quedan retenidos por la Administración Pública Contratante.

Plazo del contrato: El mismo está definido en 20 años.

Mecanismo de pago: 

• • Como retribución por la inversión realizada el contratista recibirá ingresos de tres tipos, que estarán sujetos a ciertos requisitos y situaciones particulares : Pago por disponibilidad por la inversión inicial, pago por disponibilidad por el Mantenimiento Rutinario, pago por disponibilidad por el mantenimiento mayor.

Como condiciones relevantes se tienen: la creación de un fondo de previsión para garantizar los pagos del estado, se reconocerá una compensación por atrasos en pagos por parte del estado, se establece un mecanismo de conciliación, se incluye una fórmula de equilibrio económico cuando se superar por encima o por debajo el 20 % del tráfico esperado y con relación al impuesto de Renta de la actividad económica (IRAE): será descontado del costo para la administración pública de la PPP ya que este representa un ingreso para el estado.

2. Análisis de los riesgos inherentes al proyecto

El presente trabajo incluyo un archivo con los análisis correspondiente a la matriz de riesgos, donde se evalúa su probabilidad de ocurrencia por materialización y su correspondiente impacto en el proyecto.

3. Análisis de la información proporcionada

Luego de revisar la información suministrada he considero que para contar con un mejor panorama de llamado a participar se debe incluir alguna información relevante que fue  listada en el TFM ya que en términos de obra, operación y mantenimiento debe existir un balance entre oferta y demanda ya que las obras pudieran sobredimensionarse o podrían estar insuficientes para cubrir las necesidades del proyecto.

Algunos temas que pueden poner en riesgo el ingreso y son necesarios para la toma de decisiones son el conocimiento del desarrollo de nueva infraestructura en área de influencia ya que puede presentarse fuga del trafico proyectado en el tiempo, debe existir alguna garantía que esta situación no se presentara durante la duración de la operación del Circuito.

Como recomendación fundamental se listo una serie de revisiones por parte de un consultor de la compañía inversionista para validar toda la información relevante para facilitar la toma de decisiones, dicha información la listo a continuación:

Entorno competitivo

Área geográfica que cubre, comportamiento de los consumidores, convenciones usuales del mercado, análisis de la demanda, análisis de la oferta, estimación de la demanda futura, estimación de la cuota de mercado y calendario de ventas, caracterización Socioeconómica: población, empleo, tasa de motorización, grado y tipo de urbanización, crecimiento de la población, viviendas, crecimiento de las viviendas, localización de actividades primarias, secundarias y terciarias, etc. 

Oferta de transportes en la zona: enumeración por modos, y las características y demandas de cada modo, precio de uso, tarifas. 

Marco normativo y legislativo, que pueda afectar al proyecto, como pudieran ser licencias urbanísticas, tributación local, tasas de carburantes, etc.

Previsiones futuras y planificación futura

Oferta de transportes de la zona,  competencia demanda existente y demanda a futuro, tamaño del mercado y clases de demanda, demanda total, demanda cautiva del proyecto, demanda cautiva de la oferta competitiva, demanda latente, demanda inducida. 

4. Sensibilidades

Sensibilidades del Pliego

Los pliegos de condiciones solo hacen mención que los proponentes deberán efectuar análisis de sensibilidad en relación con los principales parámetros tomados individualmente en uno o más casos para permitir que se juzgue la solidez del proyecto.

1. 1. Variación del Presupuesto de obras iniciales de ±15%. 

   2. Variación de las Inversiones asociadas al mantenimiento mayor durante la fase de explotación de ±15%. 

   3. Reducción de ingresos anuales por PDD de 5% por concepto de deducciones. 

   4. Sensibilidad ante aumento de la tasa de financiamiento de 15%. 

Lo que deberá expresar las variaciones de TIR del accionista esperado y TIR del proyecto al igual que los Ratio de Cobertura de Deuda (RCSD), mínimo y promedio para el plazo de la deuda considerado en la oferta.

Solicitud de sensibilidad para los análisis necesarios requeridos como financiadores:

Se debe ejecutar el análisis de sensibilidad de un modelo Project Finance, el cual analiza tres escenarios así:

• • Sensibilidad 1: Escenario pesimista de tráfico, un crecimiento pesimista del IPC y un escenario de crecimiento de gastos operativos del 150% del IPC anual,

  • Sensibilidad 2: Break even de tráfico, caída del tráfico del 15 %

  • Sensibilidad 3: Incremento del 30 % de los tipos de referencia que aplican a la deuda no cubierta por un derivado sobre tipos de interés.

También deben analizarse las siguientes sensibilidades:

Variación de la Inflación, Variaciones en la demanda, Variaciones en los gastos de operación, Variaciones de Inversión, Variación de los tipos de interés.

5. Conclusiones

Uno de los desfaces mas comunes en las APPP es el valor de las obras calculado ya que no se cuenta con la ingeniería de detalle a la hora de ofertar por lo tanto los sobre-costos por valor y tiempo corresponden a las diferencias entre los efectivamente ocurrido y la estimación; La experiencia prima un papel muy importante en este aspecto ya que las empresas de construcción cuentas con indicadores e índices por unidad de medida y pueden ser mas acertadas hoy que han transcurrido varias generaciones de concesiones.

La transferencia de riesgos en el caso financiero hace que la valoración de las obras sea superior por parte del privado comparado con el público, ya que para el privado en el financiamiento y retorno esperado tiene un costo de capital superior.

Si bien es cierto al momento de las fechas del pliego existía una realidad particular que venia atravesando el Uruguay con unos crecimientos económicos por encima de los históricos lo que se ha reflejado en un fuerte crecimiento del tráfico particularmente asociado al transporte de carga se podría afirmar que las proyecciones futuras con los datos históricos garantizan el ingreso por el factor de tráfico, pero también es necesario adicionar que como este crecimiento es superior al esperado el facto daño se ha incrementado lo que obligaría a realizar unas inversiones mayores de forma inmediata para las puesta a punto de las rutas del proyecto para garantizar el cumplimiento de indicadores y no afectar los ingresos.

Las Garantías y requerimientos económicos previos que se deben cumplir son altos, pero con la evolución de las APPP los fondos y bancos han ido incluyendo nuevos clausulados en los contratos lo que ha aumentado las obligaciones de los contratistas en términos financieros, la gran garantía de bancos es el manejo financiero, el que se constituya el Fondo de Previsión y se garanticen los pagos anulares que da un sentido de mayor responsabilidad del estado sobre el contrato y que los flujos estén constantes, lo que le resta al Financiador es garantizar el cumplimiento de los indicadores para obtener el 100 % de los flujos previstos y se atienda la deuda en las condiciones requeridas, es por esto que los financiadores y bancos cuentan con supervisores técnicos durante todo el plazo del contrato, donde estarán informados permanentemente de la evolución.

El equipo de Structuralia agradece a Luis Sepúlveda por su excelente trabajo realizado. ¡Mucho éxito en su carrera profesional y en todos los desafíos que se proponga por delante!