La colaboración público privada en la Unión Europea, modelos existentes y la situación española en las infraestructuras de transporte

Dirección y Gestión
 27-may-2021 | Structuralia

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Que el modelo de financiación actual de infraestructuras es un problema en nuestro país, casi nadie lo pone en duda. No son pocos los expertos que llevan solicitando un debate abierto, con amplitud de miras y precisión en el análisis, de manera que se pueda concluir en un sistema que garantice por un lado el mantenimiento del magnífico stock de infraestructuras que tenemos en nuestro país, y por otro lado, la inversión en nuevas infraestructuras o renovación de las existentes. Frente al modelo español surge la cuestión sobre cómo lo están haciendo nuestros vecinos, las características únicas de nuestro país y qué posibles alternativas encontramos para avanzar hacia un modelo más sostenible en el largo plazo. En este artículo repasaremos los modelos empleados en otros países de nuestro entorno y recabaremos la opinión de Carlos Martínez García-Loygorri, Ingeniero de Caminos y Director de Finanzas Corporativas en el Grupo CYOPSA además de Director de Másters en Structuralia (MBA en Dirección de Empresas y Gerencia en Proyectos de Ingeniería y Construcción; Máster Internacional en Proyectos en Régimen de Colaboración Público Privada; y Máster MBA en Gestión y Financiación de Infraestructuras y Modelos Financieros).

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El modelo de colaboración público privada en las autopistas españolas

Por Colaboración Público Privada (CPP) entendemos cualquier forma de contrato que permite que el sector privado -por sí solo o conjuntamente con el sector público- gestione un proyecto de construcción y/o mantenimiento de una infraestructura pública. Su objeto es abordar proyectos que de otra forma el sector público no hubiera podido realizar en dicho momento, así como dar un mejor servicio a los ciudadanos en base a la mayor eficiencia que se supone al sector privado en la gestión integral de una infraestructura en todo su ciclo de vida.

En nuestro país contamos con una amplia y dilatada trayectoria en CPP que se remonta varios siglos atrás, hasta la Edad Media, cuando se extendieron los derechos de paso (peajes, pontazgos, portazgos, cadenas, etc.) e impuestos de circulación de bienes (hasta el siglo XVIII), pretendiendo la financiación del mantenimiento de caminos, incluso el resarcimiento a los nobles que financiaban la construcción. Desde entonces, y dejando al margen las normativas utilizadas como marco jurídico, se han abordado todo tipo de infraestructuras, de las cuales, más de la mitad (56%) corresponden a carreteras.

El debate del modelo español

Existe un importante debate público sobre si el modelo de CPP en España ha contribuido a fomentar la competitividad y el crecimiento, dos de los beneficios más importantes de esta forma de colaboración.

Es obvio que este modelo ha permitido abordar infraestructuras que no se hubieran podido realizar de otra manera, además de proporcionar una calidad de servicio (especialmente en las carreteras, pero también en hospitales, edificios administrativos, instalaciones deportivas, etc.) que de otra forma no hubieran sido posibles para el ciudadano. Sin embargo, hay voces que afirman que no se ha hecho el mejor uso de este modelo.

José Manuel Vassallo menciona tres problemas en su extenso análisis “Retos para mejorar el modelo de colaboración público privada en España” (2015):

  1. El uso de la CPP como mero instrumento para diferir la imputación de las inversiones en el déficit público nacional. 
  2. La falta de transparencia en las numerosas renegociaciones que se han producido en los contratos. 
  3. La inadecuada definición de los contratos, en especial en lo que se refiere a la asignación de los riesgos.

Además de estos problemas, Carlos Martínez García-Loygorri nos aporta algunos más:

  1. La rigidez de la legislación y de los contratos de colaboración público-privada, que en ocasiones llevan a situaciones insostenibles ante determinados sucesos imprevisibles.
  2. La frecuente inadecuada visión de estos contratos y sus contratistas por parte de la Administración Pública, considerándolos “enemigos” en vez de “colaboradores”.
  3. El cortoplacismo mostrado a menudo tanto por el sector privado como el público en estos contratos, tanto en su fase de licitación como en la gestión de los mismos.
  4. La politización del debate acerca del uso de la CPP.
  5. La ausencia de un análisis previo del tipo value for money o similar, de manera que la decisión del modelo de financiación de la infraestructura no sea arbitraria.
  6. La falta de un archivo de conocimiento de este tipo de contratos en la Administración Pública, con sus éxitos -que son muchos-, sus fracasos, sus problemas, soluciones encontradas -y cuáles de éstas han sido efectivas en mayor o menor medida.

N-340

Fuente: https://www.eleconomista.es/ecomotor/motor/noticias/10323276/01/20/Acantilados-curvas-vistas-cinco-de-las-carreteras-mas-espectaculares-de-Espana.html


Carreteraesp_n340

N-340, la carretera nacional más extensa de toda España, Mide 1248 Kilómetros comienza en Cádiz y termina en Barcelona-Fuente:https://es.wikipedia.org/wiki/N-340#/media/Archivo:Carreteraesp_n340.png

¿Cuál es el modelo de nuestros vecinos?

En Europa está generalizada la financiación por parte del usuario del mantenimiento y mejora de las infraestructuras -especialmente las viarias-, liberando al presupuesto público de la necesidad de dotar fondos públicos a tal efecto, liberando recursos para atender el creciente gasto social e incentivar la innovación. Vamos a repasar algunos de los más cercanos a nuestras fronteras.

Alemania, la evolución constante

Los proyectos de CPP pueden estructurarse de formas muy diferentes en Alemania. 

Para la construcción de edificios públicos (hospitales, escuelas o edificios administrativos), las autoridades públicas, en la mayoría de los casos, quieren seguir manteniendo los derechos de propiedad sobre los bienes inmuebles y solo transferir el derecho a construir y operar o administrar un edificio utilizado para fines públicos a un inversor privado

Desde una perspectiva legal, también es posible que el inversor privado adquiera el título del inmueble y tenga la obligación de volver a transferir el inmueble a la autoridad pública o siga siendo el propietario al final del plazo fijo.

Las autoridades públicas también pueden otorgar concesiones a un inversor privado. La principal diferencia entre un contrato público y una concesión es el tipo de contraprestación que se otorga al contratista. 

Mientras que el contratista en virtud de un contrato público suele obtener una remuneración, el concesionario obtiene el derecho a utilizar o comercializar el servicio o bien proporcionado (por ejemplo, comercializar el servicio a terceros).

Este tipo de contratos son predominantes, por ejemplo, en la transferencia y operación de redes eléctricas y de gas en municipios y ciudades con aproximadamente 20.000 acuerdos en Alemania.

Autobahn en Stuttgart

Autopista Autobahn. Fuente: https://www.mycoyote.es/blog/servicios-carretera/autobahn-alemania-limite-velocidad/

Las autopistas alemanas, a toda velocidad hacia la privatización

Las colaboraciones público-privada en el sector de las carreteras en Alemania han experimentado un cambio fundamental en los últimos años. 

Desde que el primer lote de proyectos piloto alcanzó el cierre financiero entre 2007 y 2009, las CPP se han convertido en una forma preferida de adquirir y financiar autopistas en Alemania. 

En la actualidad, se están licitando o se encuentran en etapa de planificación varios proyectos de nueva generación que tienen como objetivo atraer aún más inversión privada al sector vial.

Los proyectos que ya se han ejecutado o que se están licitando actualmente cubren el diseño, la construcción (mejora de la carretera), el mantenimiento rutinario y estructural, así como los elementos operativos, y generalmente tienen una duración de 30 años. En comparación con los proyectos de construcción convencionales, se trata del ciclo completo.

El modelo F, el primero

Los primeros proyectos en el sector de autopistas fueron los cruces subterráneos del río Warnow y el río Trave, que se completaron en 2003 y 2005 respectivamente. Se trata de modelos clásicos de peaje que permiten al concesionario cobrar un peaje a los usuarios de los respectivos cruces (el "modelo F"). La tarifa del peaje está sujeta a la aprobación de la autoridad pública competente. Por tanto, el concesionario asume el riesgo de tráfico.

Modelo A, el siguiente lote de proyectos

La siguiente generación de proyectos comprendió cuatro proyectos piloto. Se estructuraron sobre la base de un modelo de acondicionamiento de carreteras con riesgo de volumen de tráfico (el Ausbaumodell o "modelo A").

En este mecanismo se preveía que el concesionario recibiera una remuneración de la autoridad pública en función de los volúmenes de tráfico calculados utilizando los ingresos reales del peaje de los vehículos pesados atribuibles al tramo de autopista correspondiente. 

A diferencia del modelo F, el concesionario del modelo A recibía su remuneración de la autoridad pública y no cobraba directamente un peaje. Sin embargo, debido a su dependencia de los ingresos reales recibidos por peajes, la remuneración del concesionario todavía estaba sujeta a volúmenes de tráfico volátiles, tarifas de peaje cambiantes y la composición de las clases de peaje. Además, cuando las medidas de mantenimiento excedían ciertos límites definidos, la remuneración del concesionario se reducía en los llamados "Verkehrsbeeinträchtigungskosten” calculada de acuerdo con el acuerdo de proyecto subyacente.

Modelo V, el segundo lote de proyectos

El llamado "segundo lote" de proyectos consta de nueve proyectos de autopistas federales, de los cuales seis se encuentran actualmente en fase de ejecución. 

Excepto el primer proyecto de este lote, el resto se han basado en un nuevo concepto de modelo de disponibilidad (el Verfügbarkeitsmodell o "modelo V"). El enfoque del modelo V se basa en un enfoque modificado y centrado en la calidad y ya no expone al contratista a los riesgos del volumen de tráfico. En cambio, la remuneración del contratista se basa en la disponibilidad del tramo de carretera relevante y la calidad de los servicios contractuales prestados. 

Cabe destacar que desde el lanzamiento del primer proyecto del modelo V, se ha perfeccionado continuamente, no solo para reflejar la experiencia adquirida en la implementación de proyectos anteriores, sino también con miras a abordar los requisitos del mercado.

Francia, nuevo marco legal

La red de autopistas francesa, que engloba alrededor del 1% de la red de carreteras, enruta el 25% del tráfico nacional.

En el caso francés, se ha experimentado tanto con financiación mediante peaje como sin él, así como con carreteras de peaje de propiedad pública y privada. 

La construcción, mantenimiento y operación de la red vial nacional se financia a través del presupuesto nacional (25% de los recursos totales), subvenciones del presupuesto regional a la red nacional (20%) y recursos de las empresas concesionarias de autopistas de peaje (50%).

184-mapa-carreteras-franciaMapa de carreteras de Francia- Fuente: https://www.mapacarreteras.org/p77-francia/

Evolución del modelo de financiación de las autopistas en Francia

En 1982, se creó una nueva agencia gubernamental, Autoroutes de France (ADF). 

En 1987, el gobierno francés anunció su intención de fortalecer esta agencia con una inyección de capital de alrededor de 300 millones de euros. Esta inyección de capital, realizada mediante el aprovechamiento de fondos generados por la privatización de empresas públicas, fortaleció el control del gobierno central. A finales de la década de 1980, tanto los gobiernos locales como los nacionales comenzaron a evaluar la posibilidad de nuevas concesiones privadas sin recurso, especialmente en áreas urbanas, y de hecho se implementaron algunos proyectos, como por ejemplo, en Marsella (Túnel Prado-Carénage). 

Desde 1994, se implementaron diversos contratos de inversión plurianuales. Estos contratos crean un equilibrio entre la inversión y los aumentos de peajes. 

El marco jurídico francés se reformó hace unos años mediante la transposición de las directivas europeas relativas a contratos públicos y contratos de concesión.

Si bien la transposición de las directivas europeas y la aplicación de las ordenanzas y decretos tenían como objetivo aclarar y modernizar el marco legal francés, las normas legales que rigen los contratos públicos (incluidos los contratos de asociación) y los contratos de concesión permanecieron dispersos en unos 30 textos diferentes. Por ello, en 2018, se decidió llevar a cabo la adopción de un Código de Contratos Públicos y Contratos. El objetivo principal de este proyecto es reunir en un solo documento todas las normas relacionadas con la contratación pública y los contratos de concesión para ofrecer un mejor acceso a todas las empresas, con foco en las pequeñas y medianas empresas.

Desde 2000: privatización de concesionarias

A principios de los años 2000, la política de autopistas de peaje ha conocido cambios importantes para mejorar la eficiencia, de acuerdo con las orientaciones generales europeas. Primero, de ahora en adelante, las concesiones se otorgan después de la publicidad y no más directamente respaldadas por garantías. En segundo lugar, el régimen contable de las actuales concesiones se ha alineado más con el común (la cuestión central fue el proceso de depreciación), y el Estado renunció a la garantía de pasivos de las concesiones existentes; en compensación, se incrementó la duración de las concesiones; esta ayuda estatal fue aprobada por la Comisión Europea (ayuda estatal n ° N540 / 2000). Como consecuencia (depreciación lineal en un período de tiempo más largo) las empresas, sin ningún cambio en sus flujos de efectivo, han producido resultados positivos, pagado el impuesto sobre la renta y repartido dividendos.

En Francia, las asociaciones público-privadas se implementan en muchos sectores económicos (por ejemplo, transporte, salud, justicia, educación, medio ambiente, eficiencia energética, telecomunicaciones y cultura) por valor de más de 100.000 millones de euros de actividad cada año.

Inglaterra

La legislación inglesa especifica desde 1989 los peajes como la base para propiciar la expansión de la red de carreteras mediante la colaboración público privada.

Dicha ley (“New Roads and Street Works Act 1991”) permitió establecer acuerdos de concesión entre el gobierno y una entidad privada para diseñar, construir y gestionar “carreteras especiales”. 

En el caso inglés, cabe destacar que el término CPP no es excluyente ni específico y que existe una amplia gama de modelos que tienen cabida en dicho término.

En 2012, el Reino Unido contaba con 717 proyectos de CPP en carreteras, de los cuales 648 ya están en funcionamiento. 

Desde 1994 el país cuenta con una Agencia de Carreteras con el objetivo de promover la participación de la industria del sector privado, transfiriendo muchos de los riesgos al mismo y promoviendo la innovación en muchas áreas como técnica, operativa, comercial y financiera. 

El Reino Unido fue pionero en la introducción de innovaciones en los nuevos modelos de CPP, pero también en la adaptación del marco de la CPP a las nuevas necesidades y tendencias del mercado. 

 

Autopista mas M25  Fuente: https://es.wikipedia.org/wiki/Autopista_M25_(Reino_Unido)

PF2, un nuevo modelo

A lo largo de los años, el modelo inglés ha sufrido diversos cambios fruto de la adaptabilidad a la realidad del mercado.

Por ejemplo, el modelo “PF2” difiere del anterior en medidas financieras, asignación de riesgos (mayor retención de riesgos por parte del sector público), adquisiciones (nueva documentación estándar y calendario), transparencia (informe anual del gobierno y mayor control, así como rentabilidad de las acciones) y servicios. 

En líneas generales, el gobierno inglés pretende reducir su participación en proyectos futuros, así como introducir buscar inversionistas a largo plazo, implementar nuevas medidas que tengan como objetivo limitar la capacidad de los inversores para generar beneficios excesivos con la venta de sus acciones y facilitar proveedores de deuda alternativos. 

Cabe mencionar que en Escocia también se desarrolló un nuevo modelo llamado “modelo de distribución sin fines de lucro”, concebido como una alternativa y que se está utilizando para financiar proyectos en tres sectores principales: educación superior, salud y transporte. 

Los beneficios percibidos de este modelo, según el gobierno escocés, son: “limitación” para garantizar un nivel “normal” de rendimiento para el sector privado; transparencia mejorada; los excedentes operativos son reinvertidos en el sector público; la participación de las partes interesadas incluida en el modelo facilitan una asociación más proactiva y estable. 

Este modelo ya se está utilizando con un paquete de planes de carreteras en Escocia por un valor aproximado de 1 mil millones de libras. La primera de ellas es la carretera M8. A finales de marzo de 2015, el valor total de los proyectos bajo este modelo en construcción alcanzó los 1.800 millones de libras. 

Posibles alternativas en nuestro modelo

Existen dos alternativas para el fondeo de las infraestructuras de un país, tanto en su vertiente de nuevas inversiones como en el mantenimiento y adecuación de las infraestructuras existentes:

  1. Pago por todos los ciudadanos: mediante los presupuestos públicos, cuyos fondos a su vez pueden tener distintas procedencias.
  2. Pago por los usuarios: en base a los principios europeos de “quien usa, paga” y “quien contamina, paga”.

Para elegir adecuadamente -no se trata de excluir uno de las opciones, sino de elegir la más conveniente en cada caso concreto- se requiere analizar el proyecto en todas sus vertientes, y con todas las externalidades que supone, tanto positivas como negativas. Conviene no olvidar un condicionante muy relevante como es la escasez de recursos, que a menudo y de forma cada vez más importante, puede condicionar el modelo de financiación para que el presupuesto público pueda afrontar otras partidas de gasto de carácter social -educación, sanidad, etc.- sin ver detraídos recursos para proyectos que pueden ser pagados por sus usuarios.

Conclusión

El modelo actual de financiación de infraestructuras en España no es sostenible a largo plazo, en la medida en que el stock de infraestructuras se va deteriorando año tras año sin que dicho modelo sea capaz de solucionarlo. Es imprescindible que se debata sosegadamente, sin prejuicios políticos y con amplitud de miras, sobre el modelo no solo que consideremos más conveniente, sino también que podamos permitirnos, y en base a las conclusiones que se saquen, actuar todos en consecuencia con el mismo y con unidad de acción. 

 

 

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